Il importe en premier lieu de bien comprendre pourquoi il était nécessaire de mener cette réforme. Concrètement, de quoi s’agit-il ? La réforme de la PSC, actée par l’ordonnance 2021-175 du 17 février 2021, doit garantir une prise en charge, au moins partielle, des dépenses de protection sociale complémentaire des agents de la fonction publique par leur employeur.

Objectif : Combler l’écart conséquent qui s’est installé entre le domaine public et le secteur privé en ce qui concerne la prise en charge du coût de la protection sociale complémentaire.

La situation de la protection sociale complémentaire en France avant la réforme

Avant d’entrer dans les détails de la réforme, il est important de présenter le contexte dans lequel elle est advenue.

Histoire de la protection sociale en France

Elle est le fruit de plusieurs travaux qui ont donné naissance à la loi du 22 mai 1946. En ce sens, la PSC s’inscrit dans ce mouvement d’après-guerre en plaçant la sécurité sociale au cœur de la protection sociale française et en la généralisant à l’ensemble de la population.

Comment ça marche ? La protection sociale est établie sur le travail des salariés et le versement de cotisations assises sur leurs salaires. Néanmoins, plusieurs régimes à caractère spécifique subsistent, à l’image de celui de la fonction publique.

Afin de contribuer à la qualité de vie et santé des individus, la protection sociale complémentaire enrichit alors la prise en charge du régime obligatoire d’assurance maladie.

Les origines de la réforme de la protection sociale complémentaire

Malgré l’importance du rôle de la PSC dans la protection des individus face aux risques de santé, une dichotomie entre secteur privé et public persiste :

- Dans le secteur privé : l’Accord National Interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013 prévoit la généralisation de la couverture complémentaire d’entreprise à l’ensemble des salariés du privé ; l’employeur doit cofinancer à hauteur de 50 % un contrat collectif basé sur un panier minimal de soins. La loi du 14 juin 2013 confirme les grands principes de cet accord et instaure une complémentaire santé collective obligatoire, avec la participation de l’employeur et ce quelle que soit la taille de l’entreprise ;

- En comparaison, jusqu’à la réforme de la PSC, les employeurs publics n’ont pas d’obligation de participer financièrement à la protection sociale complémentaire de leurs salariés.

Résultat, en l’absence d’obligation clairement établie, la réponse des employeurs publics est très hétérogène en ce qui concerne le besoin en protection sociale complémentaire de leurs agents. Une différence particulièrement marquée entre les trois grandes catégories de fonctions publiques :

- La fonction publique d’État ;

- La fonction publique territoriale ;

- La fonction publique hospitalière.

Que dit la loi ?

Les lois des 2 et 17 février 2007 relatives à la modernisation de la fonction publique d’État, et à la fonction publique territoriale avaient néanmoins amélioré la situation pour les agents concernés en offrant un cadre légal à une protection sociale complémentaire collective.

Toutefois, à ce stade, celle-ci demeure limitée. En effet, l’adhésion de ces fonctionnaires aux dispositifs de protection sociale complémentaire collective, tout comme la participation de l’employeur restent facultatives.

En parallèle, les agents de la fonction publique hospitalière sont de fait exclus du champ d’application de ces lois. À défaut d’un cadre légal clair, il leur est donc toujours impossible de prétendre à une aide de leur employeur pour le financement de leur protection sociale complémentaire.

L’impact de la crise sanitaire

En 2020, la crise du COVID-19 a alors mis en lumière les difficultés des métiers de l’hôpital public et du médico-social, en première ligne pour garantir la qualité et la continuité des soins dans un contexte exceptionnel. Si l’engagement sans faille du personnel a été salué par tous, la situation « extraordinaire » n’en a pas moins soulevé un certain nombre de questions, à commencer par celles de l’accès aux soins, de l’amélioration de la qualité de vie au travail, et de la revalorisation et de l’attractivité des carrières hospitalières ; entraînant alors une remise en cause de toute la fonction publique en général.

C’est pourquoi la mise en place d’un cadre ambitieux assurant une protection sociale complémentaire complète, solidaire et de qualité, et couplant santé et prévoyance s’est imposée comme une nécessité.

Les grands principes de la réforme

Cette réforme de la PSC émane de la loi de transformation de la Fonction publique de 2019, précisée par l’ordonnance publiée le 17 février 2021. Elle a pour objectif de renforcer l’accès des personnels à une couverture complémentaire.

Que dit la réforme ?

Que les employeurs de la fonction publique d’État, territoriale et hospitalière devront désormais participer au financement de la complémentaire santé de leurs agents, d’ici 2026 au plus tard, mais selon des modalités qui leur sont propres.

Focus sur la fonction publique d’État

La fonction publique d’État représente 2,49 millions d’agents. Soit 44% de la fonction publique dans son ensemble.

Le décret du 24 avril 2022

Le décret du 24 avril 2022 relatif à l’Ordonnance du 17 février 2021 fixe les obligations en matière de protection sociale des employeurs publics d’État. La participation de l’employeur au financement de la complémentaire santé des agents est obligatoire. Elle prend en charge 50 % du montant de référence fixé à 30 €, soit 15 €.

Les employeurs auront également cette obligation pour les agents qui, dans certains cas particuliers, peuvent être dispensés de l’adhésion obligatoire. C’est notamment le cas pour les :

- Bénéficiaires de la complémentaire santé solidaire (CSS) ;

- Personnes couvertes par un contrat individuel respectant les couvertures minimales et ayant été souscrit antérieurement à la date d’entrée en vigueur du contrat collectif ou à la date d’embauche de l’agent ;

- Personnes couvertes à titre d’ayant droit par un contrat collectif à affiliation obligatoire ou individuel respectant les couvertures minimales ;

- Contractuels ayant souscrit un contrat à titre individuel.

Dans un deuxième volet, les administrations d’État devront souscrire des contrats collectifs destinés à couvrir les dépenses liées à la maladie, accident ou maternité. L’échéance de ce deuxième volet est différente en fonction du ministère.

Depuis 2023

Mais la vie d’une réforme de cette ampleur n’est pas un long fleuve tranquille et l’actualité nous apporte régulièrement son lot d’ajustements. Les derniers en date concernent principalement le calendrier et le contenu.

Ainsi, le 15 mai 2023, lors du premier comité de suivi de l’accord interministériel de janvier 2022 sur la protection sociale complémentaire en santé des agents de l’État, la Direction Générale de l'Administration et de la Fonction Publique (DGAFP) a annoncé que l’entrée en vigueur des contrats en santé se fera à partir du 1er janvier 2025 et non du 1er janvier 2024 comme prévu par l’accord interministériel et l’ordonnance du 17 février 2021.

Pourquoi ? Pour laisser plus de temps aux ministères dont les négociations ont pris du retard. Tous basculeront en janvier 2025 à l’exception du ministère de la Transition écologique qui pourrait conserver la date de 2026. L’échéance de 2029 est également maintenue pour la Caisse des Dépôts et Consignations. Seuls trois accords de méthode ont été signés, à l’Armée et à la Culture ainsi que dans les services de l’ex-Première Ministre Élisabeth Borne. Dans six autres ministères, les négociations sont toujours en cours.

Par ailleurs, la circulaire du 29 juillet 2023 invite à ne pas inscrire le panier de soins interministériel dans leurs discussions (sauf spécificités dans la consommation de soins des agents concernés), limitant celles-ci à des garanties optionnelles dans le cadre d’une adhésion individuelle et facultative. Les options négociées s’ajoutent au socle interministériel, mais restent toujours facultatives et ne bénéficient pas de l’avantage fiscal et social du panier de soins interministériel. De même, l’employeur participera à son financement pour la moitié, dans une limite de 5 €. Le texte précise également les mécanismes de solidarité : les retraités bénéficieront d’un plafonnement de la cotisation à partir de l’âge de 75 ans.

Sur le volet prévoyance, les discussions sont toujours à l’arrêt. La position de certains partenaires sociaux est de considérer la santé et la prévoyance comme les deux faces d’une protection sociale complémentaire de qualité. L’une ne va pas sans l’autre. Ils maintiennent la revendication d’une complémentaire prévoyance adossée à la complémentaire santé comme pour la fonction publique territoriale. La DGAFP s’est engagée sur une articulation entre la mise en œuvre du calendrier PSC santé et PSC prévoyance.

La fonction publique territoriale

La fonction publique territoriale représente 1,94 millions d’agents. Soit 34% de la fonction publique dans son ensemble.

Le décret du 20 avril 2022 fixe les obligations en matière de protection sociale des employeurs publics territoriaux. Les collectivités employeurs ont l’obligation de participer au financement d’une complémentaire santé pour les agents en proposant un contrat collectif ou en prenant en charge une partie de la cotisation du contrat individuel souscrit à l’initiative de l’agent.

À la différence de la fonction publique d’État, l’obligation s’étend également à la prévoyance en couvrant les risques d’incapacité, d'invalidité, ou de décès.

La grande contribution portera ainsi sur l’instauration d’un panier de garanties minimales, à partir du 1er janvier 2025 pour la couverture de prévoyance et le 1er janvier 2026 pour le risque santé.

Le financement de la couverture sociale imposée à l’employeur public territorial se compose comme suit :

- Pour le risque santé, cette participation ne pourra être inférieure à 50 % du montant de référence fixé à 30 €, soit 15 €.
Pour le risque prévoyance, la participation ne pourra être inférieure à 20 % du montant de référence fixé à 35 €, soit 7 € selon le décret du 20 avril 2022 évoqué ci-dessus.

- Cependant, l’accord collectif national portant sur la réforme de la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux en date du 11 juillet 2023 prévoit une participation de l’employeur à la couverture collective de “prévoyance lourde” à hauteur de 50% des garanties minimales prévues. Cet accord vient compléter l’édifice juridique, sans l’achever, dédié à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux.

La fonction publique hospitalière (FPH)

La fonction publique hospitalière représente 1,18 million d’agents. C’est 22% de la fonction publique dans son ensemble.

Les modalités en matière de protection sociale complémentaire n’ont pas encore été complètement fixées. Seules des obligations minimales ont été déterminées à une échéance lointaine.

Ainsi, à partir du 1er janvier 2026, l’établissement employeur aura l’obligation de souscrire à une complémentaire santé collective dont la cotisation sera prise en charge à hauteur de 50 % du montant de référence fixé à 30 €, soit 15 €.

La prise en charge partielle des cotisations vise alors les complémentaires santé destinées à couvrir les frais médicaux occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident.

Les établissements employeurs doivent aussi prendre en charge partiellement les cotisations aux contrats de prévoyance individuels destinés à couvrir les risques d'incapacité, d'invalidité ou de décès.

Dans ce cas, l’établissement employeur précisera quels sont les organismes d’assurance ouvrant droit à une prise en charge partielle des cotisations.

Un accord collectif pourra aussi prévoir la souscription des établissements employeurs d'un contrat collectif destiné à couvrir tout ou partie des risques maternité, maladie, accident, incapacité, invalidité ou décès.

Taille et acteurs du marché

Le marché concerne potentiellement 5,61 millions d'agents.

Les acteurs de l’assurance impliqués dans la protection sociale complémentaire des agents de la fonction publique sont nombreux. Ils se répartissent entre les trois types de fonction publique.

Fonction publique d’État

Dans la protection sociale complémentaire de la fonction publique d’État, les acteurs de l’assurance se sont répartis par ministère. On en dénombre une quinzaine dont : AG2R la mondiale, CNP, Groupama, Harmonie Fonction Publique, Intériale et MGEN.

Fonction publique territoriale

Dans la protection sociale complémentaire de la fonction publique territoriale, plusieurs acteurs ont obtenu un label sur leur produit. La cotisation des produits de protection sociale complémentaire ainsi labélisés est prise en charge par l’employeur public selon les modalités détaillées ci-dessus.

On en dénombre plus d’une centaine dont : AESIO Mutuelle, AG2R Prévoyance, Axa France, CNP, EOVI MCD Mutuelle, Harmonie Fonction Publique, Groupama, Intériale, Mutuelle Générale, MGEN, Mutuelle KLESIA et MNT.

Fonction publique hospitalière

Indépendamment des acteurs historiques du secteur médical, la raison de la non-présence historique de contrainte laisse ce marché très ouvert.

Quelles sont les différences notables entre les régimes de protection sociale complémentaire privé et public ?

Si la réforme de la PSC vise surtout à combler les écarts qui ont pu se creuser entre le secteur privé et le public, des différences sont à noter.

À l’avantage du secteur public :

- Le maintien des avantages et de la prise en charge partielle des cotisations après le départ à la retraite si demandé ;

- Les socles minimaux définis intègrent des prestations en plus. Par exemple : des prestations de prévention.

Au désavantage du secteur public :

- Les modalités de remboursement de cotisations peuvent être moins avantageuses selon la catégorie de fonction publique à laquelle l’agent est rattaché. En effet, dans le privé, l’employeur prend en charge un pourcentage de la cotisation réelle de la protection sociale complémentaire de ses employés tandis que l’employeur public prend en charge un pourcentage d’un montant de référence arbitrairement fixé en dehors de ce que le marché peut réellement fournir.

Les opportunités pour les acteurs de l’assurance santé

Cette réforme offre des perspectives d’évolution exceptionnelles pour les acteurs de l’assurance santé et prévoyance qui ont déjà de l’influence dans le secteur public.

Pour la seule fonction publique territoriale, cela représente environ 1,9 millions d’agents pour lesquels leurs employeurs devront trouver une solution de protection sociale complémentaire. En effet, environ 50 % des employeurs de la fonction publique territoriale seulement ont mis en place une mesure de protection sociale complémentaire pour leurs agents. Ce qui signifie que plus de la moitié devront se mettre en règle avant 2025 pour la prévoyance et 2026 pour la complémentaire santé.

De plus, le caractère facultatif de la protection sociale complémentaire posait jusqu’à présent un problème majeur d’antisélection ne permettant pas aux acteurs de l’assurance santé de proposer des offres compétitives. En rendant la protection sociale complémentaire obligatoire, cette réforme permet aux assureurs de constituer une mutualisation cohérente et stable, synonyme de prix plus abordables.

Toutefois, il faut tout de même relativiser le potentiel de développement en prenant en compte les conditions de dispense d’affiliation au dispositif de protection sociale complémentaire de l’employeur public. Ainsi, si l’agent concerné est déjà un ayant droit pour un autre contrat d’assurance ou s’il bénéficiait d’une protection sociale complémentaire avant sa prise de poste, il peut demander à être dispensé de l’obligation d’affiliation au dispositif de protection sociale complémentaire de son employeur.

Les impacts de la réforme de la protection sociale complémentaire

Cette réforme porte de multiples évolutions concernant des étapes importantes de la chaîne de valeur assurantielle. Nous vous proposons d’évoquer :

Le réseau de distribution

Jusqu’à présent, la grande majorité des contrats souscrits en protection sociale complémentaire des agents de la fonction publique ont été des contrats individuels et facultatifs. Développer la commercialisation de tels contrats nécessite une force de vente conséquente et aguerrie à la vente de ce type de contrats. Ce qui suppose de convaincre de souscrire à un contrat concernant un produit d’assurance souvent complexe.

Là où les distributeurs d’assurance devaient auparavant contacter un grand nombre de prospects, ils devront à présent, la plupart du temps, répondre à des appels d’offre émis par les employeurs publics.

Et ce, plus particulièrement dans la fonction publique d’État où l’adhésion à un contrat collectif devient obligatoire à partir de 2025. C’est pourquoi il est fortement recommandé d’investir dans les compétences permettant de répondre aux appels d’offre des employeurs publics.

Concernant la fonction publique territoriale, elle subordonne la prise en charge de la prime d’assurance à l’obtention d’un label. Ce label ne peut être obtenu que si l’organisme d’assurance justifie, entre autres, d’une présence marquée sur le territoire. Une nécessité qui, en ce sens, peut s’avérer une opportunité pour les petits acteurs locaux de l’assurance.

Le système d’information (SI)

Le modèle d’affaire des acteurs de l’assurance avant la réforme consistait en un système où les portefeuilles étaient composés de millions de contrats liés à des individus. Fort de notre expérience sur ce type de SI, l’évolution de ce modèle complexe n’est pas une option : il a vocation à évoluer vers un système où ces mêmes portefeuilles devront être composés de contrats chapeaux passés avec des employeurs publics, eux-mêmes liés à des contrats d’affiliation correspondant aux agents employés par la fonction publique.

Dans la plupart des cas, la structure des outils de gestion, base de données… devra alors évoluer pour s’adapter à ce nouveau fonctionnement. Soit des changements profonds pour des outils qui auront été jusque-là calibrés pour des contrats individuels.

De plus, considérant la part importante des agents de la fonction publique qui ne sont pas équipés à titre individuel, le passage à des contrats collectifs obligatoires va nécessiter la création de plusieurs millions de fiches clients (au niveau individuel). Et ce, même pour les acteurs de l’assurance déjà très impliqués dans la protection sociale complémentaire de la fonction publique à titre individuel.

Il est également intéressant de noter que ce nouveau dispositif de PSC en santé implique également des développements importants au niveau des SI chez les employeurs. Parmi les principaux domaines concernés : les ressources humaines et la paye, en vue d’assurer l’affiliation des agents, ainsi que le traitement des cotisations et le recouvrement de ces dernières par les organismes complémentaires sélectionnés.

Par conséquent, des travaux conséquents ont commencé à être engagés pour réaliser les développements utiles dans chaque SI (notamment au niveau des établissements publics) et sécuriser les flux nécessaires entre les différents acteurs (paye et organismes complémentaires). Ensuite, une longue période de tests pour l’ensemble des acteurs (individuellement et dans un dispositif de bout en bout) sera à prévoir.

Les produits d’assurance

Le panier de soin minimal est défini ainsi que le montant de référence pris en charge par l’employeur. Toutefois, il reste la question de la prise en charge des compléments ou des suppléments correspondant aux cas où l’employeur public (dans le cadre de sa couverture PSC collective) ou l’agent public (dans le cadre de son contrat individuel pris en charge par son employeur) souhaite couvrir des dépenses de santé allant au-delà du panier minimal.

Les produits d’assurance de PSC publique, qu’ils soient collectifs ou individuels, devront alors être conçus pour prévoir :

- Un contrat standardisé qui pourra être accompagné de contrats de surcomplémentaire ;

- Ou un contrat avec options ouvrant droit à davantage de prestations.

Le sur-mesure pur ne semble pas adapté en la circonstance, même pour les contrats collectifs. En effet, pour entrer dans le dispositif de PSC de l’employeur public, l’assureur doit démontrer que son produit respecte les exigences minimales.

La gestion

Sur le long terme, l’affiliation obligatoire des agents de la fonction publique aux dispositifs de protection sociale complémentaire de leur employeur devrait réduire les frais de gestion unitaires des contrats. L’affiliation obligatoire améliore la mutualisation et réduit les risques. Le S/P moyen par contrat devrait s’améliorer. À l’inverse, le nombre moyen d’actions de gestion nécessaires par contrat devrait quant à lui diminuer.

À court terme cependant, une masse importante de nouveaux contrats devra être souscrite dans une courte période pour permettre aux employeurs publics de se mettre en conformité. À la clé : un travail de saisie difficilement automatisable n’ayant pas vocation à se pérenniser au-delà de cette période de transition !

Dernières actualités

L’annulation du premier appel d’offres en santé des services du Premier ministre, il y a près d'un mois, à la suite d’un recours de la Mutuelle Centrale des Finances (MCF) a révélé une bataille juridique autour de la nature de ces appels d'offres.

L’information n’est pas anodine. Les voix qui évoquaient un calendrier de mise en œuvre de la PSC intenable trouvent de quoi étayer leurs avis et conforter leur message : le risque de décalage est réel.

Le point dur porte sur la procédure de passation utilisée, en l’occurrence la procédure adaptée (MAPA) qui permet d’accélérer la procédure et d’assouplir les conditions. Mais voilà, certains juristes considèrent que l’usage de cette procédure n’est pas approprié en l’espèce. Et cela pose la question d’un report notamment pour le ministère de l’intérieur.

A huit mois du début de la généralisation obligatoire de la couverture santé des fonctionnaires, cela augure un retard certain ou un certain retard … ou pas selon le ministre de la Fonction publique.

Des nouvelles encore plus fraîches vont dans ce sens de ce que nous évoquions ci-dessus :

- Le 25 mars, l’Argus de l’assurance annonce le report de la date de mise en œuvre de la réforme pour 2 grands ministères (l’Economie et des Finances reporté au 1er juin 2025 et l'Éducation reporté au 1er janvier 2026).

-Le 28 mars, les agents de la fonction publique territoriale pourront adhérer à une couverture prévoyance à compter du 1er janvier mais de manière facultative selon News Assurances Pro.

En conclusion,

- on peut affirmer que cette réforme de la protection sociale complémentaire va entraîner des  transformations parfois complexes, souvent nécessaires ;

- sa mise en œuvre est un chemin plein de rebondissements ;

- il est important de bien comprendre les tenants et aboutissements de cette réforme pour pouvoir anticiper ces évolutions au plus vite.